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ARCHIVES

CFDT– Section Archives

L’AUDIT DE LA FONCTION ARCHIVAGE
Heurs et malheurs de l’évaluation

RAPPEL DU CONTEXTE :

L’air du temps est à la modernisation de l’État. L’idée générale est que pour être effica-ce, l’État doit être mieux géré, ce qui, en clair, signifie pour ceux qui tiennent ce discours, géré comme une entreprise : équilibre des recettes et des dépenses, « évaluation » (dire « benchmarking » pour faire chic) des politiques etc. La mise en œuvre de la LOLF s’inscrit dans cette perspective, de même que l’audit de modernisation mené sur la fonction archivage dans quinze ministères.

Comme tous les audit de modernisation, celui-ci a été réalisé en deux étapes : d’abord une analyse de la situation présente, qui a fait l’objet d’un premier rapport présenté en janvier, puis une étude des coûts de l’archivage débouchant sur des propositions d’action, le tout décliné dans un second rapport présenté en mars.

Cet audit a été co-piloté par la direction générale de la modernisation de l’État (Ministère des Finances) et la DAF. La DGME a été créée par un décret du 30 décembre 2005 par fusion avec l'Agence pour le développement de l'administration électronique (ADAE), la Délégation à la modernisation de la gestion publique et des structures de l'État et la Délégation aux usagers et simplifications administratives (DUSA).

On peut d’abord s’interroger sur le principe même de ces audits. Après tout, l’État peut-il être géré comme une banale entreprise ? Et comment évaluer certaines politiques ? Ce débat, qui n’est jamais ouvert, sera abordé ici en guise de conclusion. Admettons pour l’instant que la fonction archivage est évaluable et voyons ce que les « évaluateurs » nous disent.

Une dernière remarque : le périmètre de l’audit est quelque peu flou. Il s’agit en principe de la fonction archivage dans l’administration, jusqu’à l’archivage définitif inclus. Cependant, on constate qu’à certains moments, il est manifestement question du seul archivage intermédiaire. Cette confusion est particulièrement marquée dans le premier rapport, alors que le second, centré sur l’archivage intermédiaire, fait nettement la distinction entre les deux notions. Cela est dû au fait qu’au départ, l’audit avait pour objectif principal la mise en place de procédures administratives d’archivage électronique communes à l’ensemble des ministères (harmonisation des dossiers électroniques de personnel ou de marchés publics par exemple). Or, les enquêtes menées lors de la première phase ont révélé que les administra-tions n’étaient pas aussi avancées sur la dématérialisation de leurs dossiers qu’on pouvait le penser, et aussi que la question de l’archivage du papier était loin d’être réglé (masse des arriérés).

Ces rapports sont consultables en ligne à l’adresse suivante : http://www.audits.performance-publique.gouv.fr/bib_res/670.pdf pour le premier et
http://www.audits.performance-publique.gouv.fr/bib_res/668.pdf pour le second ; il faut y ajouter un document de synthèse : http://www.audits.performance-publique.gouv.fr/bib_res/729.pdf , paru en mai.

1) L’ANALYSE DE LA SITUATION : UN CONSTAT JUSTE, DES ERREURS REGRETTABLES

1.1 Le constat : une situation préoccupante

Le rapport dresse un état des lieux et esquisse des perspectives d’évolution. Le constat est à la fois juste et clair. Si on résume, cela revient à dire que la fonction archivage dans l’administration n’est pas aussi bien assurée qu’elle devrait l’être, faute d’être vraiment recon-nue. L’audit relève à juste titre, et entre autres :

- l’hétérogénéité des situations (ministères avec « mission » des AN, ministères autonomes, etc) (p. 3) ;
- l’absence quasi totale d’archivage électronique (p. 3) ;
- la perception, par les services producteurs, de l’archivage comme une charge (p. 5) ;
- un taux de couverture très variable des services producteurs par les Missions des AN (de 40 à 70%) et relativement faible (p. 7).

Dans le détail, on relève les points suivants :
En ce qui concerne l’organisation de l’archivage, l’audit constate ce qu’il faut bien appeler la grande misère de l’archiviste au sein de l’administration (bien sûr, il n’emploie pas ces termes) ; voici quelques citations éloquentes :
« la notion de stratégie d’archivage peine à se retranscrire dans la réalité des proces-sus de gestion » (p. 19) ;
« force est de constater que [le] taux de couverture du service archivage, très inégal d’un ministère à l’autre, reflète la capacité d’influence du service archive sur les processus métier : MCC [Ministère de la Culture] : 47% des entités auditées ne connaissent pas les textes réglementant l’archivage » (p. 20) ;
« En terme de management, la fonction archivage se caractérise par un intérêt limité de la hiérarchie pour cette fonction et le niveau de priorité qui lui est accordé » (p. 21).

La partie consacrée aux systèmes informatiques pêche par une tendance à confondre archivage informatique et utilisation de l’informatique pour gérer ou décrire les archives. Malgré ce travers, l’audit constate à juste titre :
- l’obsolescence des outils informatiques consacrés à l’archivage (Priam 1 date de 1978 !) ;
- la non communication des outils entre eux ;
- l’absence quasi complète d’archivage électronique.

La liste de « bonnes pratiques » est intéressante mais on soupçonne, à la lire, que certai-nes d’entre elles relèvent plus de la stratégie de communication que de la réalité, tandis que pour d’autres, le label « bonne pratique » est discutable. Par exemple, il est fait grand cas de l’introduction, au ministère de la Défense, d’indicateurs de performance pour piloter la fonction archivage (p.55, détails en annexe 5, p.82). Exemple de ces indicateurs : accroisse-ment brut du métrage linéaire (présenté comme l’un des indicateurs d’optimisation de la chaîne archivistique) ; on voit bien les nombreuses questions méthodologiques que pose l’usage de ce genre d’indicateur (dans l’exemple cité, un bon accroissement est-il un accrois-sement important [qu’est-ce qu’on collecte chef !] ou au contraire faible [qu’est-ce qu’on est sélectif patron !] ?).

1.2 L’analyse quantitative : de nombreuses erreurs

L’analyse du coût de l’archivage est plus contestable, puisqu’elle commence avec une erreur (grossière) sur le nombre de postes (plus précisément d’équivalent temps plein, ETP pour les intimes) des AN : l’audit annonce 777 ETP (p. 7), en citant le rapport Stirn ; en réalité le rapport Stirn recense 515 agents affectés aux AN et à la DAF et 262 agents de l’État mis à la disposition des AD (p. 28 du rapport Stirn). Cette erreur est d’autant plus regrettable que le chiffre (faux) ainsi établi sert de base à d’autres calculs, sur lesquels on reviendra. Au passage, on remarquera que le nombre d’ETP consacrés à l’archivage par les Ministères auto-nomes par rapport à la DAF, est nettement supérieur : 2000 ETP (en supposant, naturellement, que ce chiffre là soit correct) ; ce n’est pas le moindre des paradoxes que la DAF, qui a le champ de compétence le plus large, soit le service qui a le moins de postes pour couvrir ce champ…

D’autres affirmations sont aussi contestables : par exemple, l’appréciation, positive, de l’effort de la France pour ses archives, par comparaison avec d’autres pays (p. 8) ; elle se fonde en effet, sur les erreurs de chiffrage déjà relevées. Ainsi, le ratio ETP/kilomètre linéaire d’archives conservées, annoncé à 1,94 et qualifié d’élevé (par rapport à un ratio idéal qui serait de 1), est tout simplement faux, puisque le nombre d’ETP pris en compte l’est aussi. 777 divisé par 400 (soit le nombre de kilomètres d’archives conservées aux AN), fait bien 1,94, mais le chiffre réel d’ETP des AN étant de 515, le ratio s’établit en réalité à 1,28 et encore faudrait-il déduire des 515 ETP considérés ceux affectés à la seule DAF (personne ne contestera que les agents de la DAF, quels que soient leurs mérites – et ils sont grands - ne conservent pas d’archives). Les ETP DAF étant environ 50, le ratio définitif est donc de 1,16. Et si l’on veut une base de calcul plus large, qui prenne en compte les AD, (ce qui justifierait le nombre de 777 ETP), il faut ajouter aux 400 kml conservés par les AN, les 1995 kml des AD ; le ratio est alors de 0,32, chiffre qui se passe de commentaires !

En fait les tableaux de chiffres s’avèrent truffés d’erreurs, ou, plus précisément, d’inco-hérences. Dans le tableau de la page 49, par exemple, le nombre d’ETP des AN n’est plus 777 mais 515 (chiffre qui est le bon, comme on l’a vu), mais le ratio ml/ETP , de 4085, est celui du seul CAC et non de l’ensemble AN, comme le laisse croire le schéma présenté.

En définitive, le plus intéressant dans cette recherche du coût de l’archivage, est la double constatation suivante :
- une partie de ce coût est cachée (et fait l’objet du rapport complémentaire paru en mars) ;
- la non qualité (en clair, l’absence de politique d’archivage) a un coût (p. 6).

1.3 Les propositions : du bon et du moins bon

La partie propositions offre le même contraste. On ne peut qu’adhérer à l’idée « d’inscrire l’archivage dans une logique de gestion de l’information et [de] le considérer de facto comme une ressource stratégique » (p. 9). En revanche, la volonté que toute archive définitive [soit] mise en ligne,(p.9) nous paraît relever plus de la chimère technophile que d’une appréciation réaliste de la situation (il y a 25 ans, on nous disait sur le même air : il n’y a qu’à microfilmer tout ça).

Pour finir, le rapport identifie quatre enjeux majeurs pour l’avenir de la fonction archi-vage : politique, qualitatif, d’efficacité et d’efficience .
- l’enjeu politique consiste à mettre en œuvre une politique d’archivage électronique ;
- l’enjeu qualitatif est axé sur l’amélioration du service rendu, tant vis-à-vis des servi-ces versants que du public ;
- l’enjeu d’efficacité vise à intégrer les problématiques d’archivage dès la création des documents, en se fondant sur la norme ISO 15489 ;
- l’enjeu d’efficience se fixe pour objectif de généraliser les bonnes pratiques en matière d’archivage courant et intermédiaire.

La priorité accordée à l’archivage électronique est d’autant mieux venue, qu’elle s’appuie sur une bonne compréhension des méthodes de cet archivage (migration, émulation, production de métadonnées, etc.). On regrettera seulement que les moyens humains et maté-riels nécessaires ne soient pas évoqués (p. 59).

On traitera ensemble « efficacité et efficience », tant les deux notions sont proches. Certains des buts fixés sont curieux : « offrir des gains de productivité lors de la création des archives » (p. 66). C’est pousser l’idée « l’archiviste doit être présent le plus amont possible » un peu loin ! Surtout, cela relève d’une obsession économique qui transparaît à travers tout le rapport et qui doit être discutée (voir ci-dessous, partie 3).

La page de conclusion du rapport est excellente (p. 68), et mérite d’être citée telle quelle (il s’agit des risques encourus par la fonction archivage si rien n’est fait) :
« Sans une vraie politique de préservation de l’archivage numérique, aucune pérennisation de la mémoire de l’activité de l’administration au XXIe. siècle.
Risque pesant sur l’intégrité des archives consécutifs à une conservation indifférenciée ou dégradée des archives, et sur la communication, lorsque la gestion manque de rigueur.
Déclassement du métier d’archiviste [c’est nous qui soulignons] ».

Parmi les annexes, on n’en retiendra qu’une, la numéro 7. Cette annexe pose gravement la question suivante « Une archive [notez l’horripilant singulier] peut-elle être considérée comme un actif au sens comptable [étant entendu qu’un actif comptable se définit par sa capa-cité à « engendrer des flux de trésorerie ? »]. Au bout de 3 pages de réflexion laborieuse, la conclusion est, grosso modo : « non car ça coûterait trop cher de faire les calculs néces-saires ». On a envie de dire « tout ça pour en arriver là ! ».

2) LE COÛT DE L’ARCHIVAGE : DE BONNES PROPOSITIONS GÂCHÉES PAR L’OBSESSION ÉCONOMÉTRIQUE

L’intérêt du rapport complémentaire tient à ce qu’il concentre sur l’archivage intermé-diaire, les rédacteurs ayant bien compris que c’est là que se joue l’essentiel en matière d’archives contemporaines. Il ne se limite pas à la seule question du coût de l’archivage mais comporte aussi une partie de propositions.

L’analyse des coûts fondant en grande partie les propositions, il est logique de ommen-cer par elle.

2.1 Le coût de l’archivage intermédiaire

Il est évalué à 190 M€, à savoir :
- 107 M€ de frais de personnel (correspondant à 3400 ETP) ;
- 77 M€ de coût des infrastructures ;
- 8 M€ de coûts « divers », dont l’informatique.

Rappelons qu’il s’agit ici uniquement de l’archivage intermédiaire de l’administration, tant au niveau central que déconcentré. Le volume des archives concernées est estimé à 3600 km linéaires (à comparer avec les 2400 km linéaires d’archives définitives conservées par des services relevant de la DAF).

L’audit s’est efforcé également d’analyser les différents postes de dépenses. Il en conclut que les activités les plus onéreuses, qui représentent chacune 40% du coût total, sont le tri et la conservation. Il se livre aussi à une comparaison des coûts entre archivage effectué en interne et archivage externalisé (en d’autres termes, il compare les coûts du secteur public avec ceux du secteur privé). Les conclusions sont particulièrement intéressantes, à une époque où l’on ne cesse de vanter les charmes budgétaires de l’externalisation (p. 30) :
- les coûts de collecte sont 8 fois plus élevés si l’on a recours à un prestataire privé qu’en interne ;
- les frais de communication sont eux, 12 fois plus élevés en externalisation ;
- quant aux frais de destruction des éliminables, ils sont de 6 à 12 fois plus élevés chez un prestataire privé.

En fait, seule la conservation pure revient moins cher si elle est externalisée. Encore, le rapport reconnaît-il que cette différence s’explique largement par la différence de qualité des bâtiments utilisés. En conclusion, le rapport préconise (p. 38) :

1) de mutualiser les locaux d’archivage intermédiaire au sein de l’administration, mutualisation dont il escompte une économie de 11M€ par an ; toute ressemblance avec le projet de Cité interministérielle des archives, lancé en 1967 et devenu ensui-te Centre des Archives Contemporaines, est, naturellement, fortuite… ;
2) de confier à des prestataires privés l’archivage des archives intermédiaires « très peu sollicitées, sous réserve des garanties de sécurité adéquates » ; il reste à prouver que la mise en place de ces conditions de sécurité (qui suppose un contrôle fin de la part de représentants des services) ne coûtera pas plus cher que l’économie réalisée.

2.2 Les propositions

Elles sont présentées selon un calendrier de mise en œuvre qui distingue le très court terme (6 à 12 mois), le court terme (1 à 2 ans) et le moyen terme (3 à 5 ans). Pour résumer, il s’agit de mettre en place, progressivement, un véritable système de records management (le terme est employé) dans l’administration française, en rationalisant l’archivage papier et en développant l’archivage électronique.

La plupart des mesures proposées sont aussi pertinentes que bienvenues ; citons, à titre d’exemple :
- l’activation du CIAF (Comité interministériel des Archives de France, créé en 2002 mais jamais réuni) qui rédigerait une charte interministérielle de l’archivage ;
- la reconnaissance officielle de la fonction de « correspondant archives » ;
- la standardisation des documents papiers et, notamment, la définition de « dossiers maîtres » valables pour toute l’administration pour les fonctions répétitives du type gestion des carrières, marchés publics, etc. ;
- l’intégration de l’archivage électronique dans les schémas directeurs informatiques des ministères ;
- etc.

D’autres, en revanche, sont plus discutables. Elles relèvent de deux travers d’esprit, hélas largement partagés de nos jours : l’optimisme technophile et l’obsession de la rentabi-lité. L’optimisme technophile » consiste à penser qu’un usage massif des technologies de l’information va transformer la citrouille en carrosse par simple imposition des mains. D’où, par exemple, la recommandation de développer au maximum l’archivage électronique pour réaliser des économies de stockage grâce à la substitution du support électronique au papier (p. 12). La mise en œuvre effective de ce type de recommandation suppose des moyens techniques et humains considérables, et donc un coût, que les auteurs du rapport n’évaluent pas (tout en relevant qu’il existe).

Au rayon de l’obsession de la rentabilité, on rangera l’externalisation des archives inter-médiaires peu consultées, déjà évoquée, ou la numérisation et valorisation économique de certaines archives ; là encore, le rapport coût initial de semblables opérations n’est pas étudié (p. 85) ; en revanche, pour les opérations de valorisation culturelle, type expositions ou publi-cations, les auteurs notent : « le temps passé et les coûts associés constituent des obstacles rédhibitoires à moyens constants » (p. 86), mais ils ne semblent pas en tirer les conséquences.

Début juin, l’audit interministériel a été clôturé. Comme tout audit de modernisation, il laisse la place à un plan de transformation interministériel et à des plans de transformation ministériels qui doivent tenir compte des recommandations inscrites dans les deux rapports.

3) ÉVALUEZ-VOUS LES UNS LES AUTRES

En fait, la critique fondamentale qu’on peut faire à ces rapports tient à la démarche d’évaluation comptable qui les sous-tend. On peut d’abord se demander si toute activité humaine est évaluable. Par exemple, comment évaluer une politique de défense : au nombre de guerre gagnées ? Autre exemple, quels seraient les indicateurs d’une bonne politique pénale : nombre des détenus, durée moyenne des procédures, ratio durée des peines d’empri-sonnement par nombre de condamnés ? Et pour la politique étrangère : nombre de gaffes de certains ministres ?

On a déjà vu plus haut que les indicateurs d’une bonne politique archivistique sont loin d’être évidents (faut-il collecter beaucoup ou être très sélectif ?). Ils sont de plus susceptibles d’interprétations opposées. Le fameux ratio ETP/nombre de mètre linéaires conservés en est un exemple presque caricatural : le premier rapport écrit (p. 102) : « un ratio inférieur [à 1] peut caractériser une fonction soit en déshérence, soit moderne et performante » ; autrement dit la même valeur d’un indicateur hautement symbolique signifie aussi bien l’excellence que l’échec complet !

Bref, il y évaluation et évaluation. Fournir aux citoyens en général et aux parlementaires en particulier, des éléments chiffrés et précis, qui rendent compte de l’utilisation des deniers publics par les administrations est une chose. Définir les critères permettant de distinguer un bon usage de ces deniers est un acte éminemment politique qui doit être le résultat d’un débat démocratique et non le fruit de la réflexion de quelques technocrates, aussi compétents soient-ils.

CFDT Archives, juin 2007